Intercommunalité: des évolutions de gouvernance à clarifier

Gouvernance intercommunale : des règles de majorité à redéfinir et clarifier
19/02/2016

Alors que les périmètres des intercommunalités vont connaître de nouveaux élargissements, souvent significatifs, la complexité des règles de délibération au sein des conseils communautaires et des « ensembles intercommunaux » se posera avec une nouvelle acuité. Si des progrès ont été obtenus sur plusieurs points (FPIC, DSC) par l’AdCF lors des récentes lois de finances, le statu quo constaté sur d’autres sujets, voire les revirements législatifs deviennent incompréhensibles. Au risque de paralyser la décision dans les grandes communautés.

Les règles de décision au sein des intercommunalités atteignent aujourd’hui un degré très élevé de complexité et varient selon les sujets. Elles ont même été un temps marquées par des différences selon les catégories juridiques de communautés, ce qui est moins le cas depuis l’alignement des communautés de communes sur les autres statuts en matière de définition de l’intérêt communautaire (amendement de l’AdCF satisfait par la loi MAPTAM).
Pour analyser les règles de délibération, il convient de bien distinguer celles qui ne reposent que sur la seule délibération du conseil communautaire, celles qui imposent à la fois une délibération du conseil mais aussi des communes, ou celles qui reposent sur les seules communes. Le critère du « qui délibère ? » constitue en quelque sorte la « summa divisio » au sein du fédéralisme intercommunal.
L’autre ligne de partage tient aux règles de majorité requises qui, selon le sujets, varient de la majorité simple à l’unanimité, en passant par des majorités qualifiées. Avec une question connexe de savoir comment se calculent ces majorités qualifiées au sein du conseil (exprimés ou membres) mais aussi entre les communes (application ou non de l’avis « réputé favorable » en cas de silence).
Depuis quelques années ont surgi d’autres formes de délibération ou de décision. La loi prévoit des transferts et/ou délégations mais avec capacités laissées aux maires ou aux conseils municipaux de s’y opposer. Il en est ainsi en matière de pouvoirs de police spéciale depuis la loi RCT du 16 décembre 2010. La loi prévoit désormais des transferts dans plusieurs matières (eau, assainissement, déchets, aires d’accueil, habitat indigne, transports collectifs urbains…) mais chaque maire peut s’y opposer. Dans la mesure où ces pouvoirs de police sont des pouvoirs propres du maire exercés au nom de l’Etat, chaque maire reste souverain en ce qui le concerne. Il n’y a pas de règle de majorité à laquelle il soit soumis.
Pour le transfert de la compétence PLU, le pouvoir de faire obstacle au transfert prévu à la fin mars 2017 repose sur une délibération des conseils municipaux et un calcul d’une « minorité de blocage » (25% des communes représentant 20% de la population). En dehors de ces nouvelles figures de délibération intercommunale, les autres règles restent plus classiques mais tendent à se sophistiquer.

Les règles pour modifier les statuts

Comme on le sait, une certaine stabilité caractérise la construction statutaire des intercommunalités et les majorités. Les statuts d’une communauté étant en quelque sorte sa charte constitutionnelle, la délibération demeure assise sur le principe historique de l’intercommunalité : deux tiers des communes représentant 50% de la population ou l’inverse. Cette majorité qualifiée n’est pas contestée au vu de l’importance des statuts. Ce sont les statuts qui répartissent les sièges entre communes, fixent la liste des compétences de la communauté…
Dans le fonctionnement courant des intercommunalités, d’autres décisions nécessitent de recourir aux délibérations des communes. Il en est ainsi de la fixation des attributions de compensation (AC) qui, en cas de dérogation aux modes de calcul légaux, nécessitent soit l’unanimité des communes (répartition libre) soit la majorité qualifiée « statutaire ». C’est le cas lorsqu’est proposée une révision à la baisse des AC, dans les mêmes proportions entre toutes les communes, en cas de pertes de recettes retirées de la fiscalité professionnelle. C’est aussi la majorité requise lorsqu’une baisse est organisée dans des proportions différentes entre communes, pour des raisons de péréquation. Il est en effet possible de diminuer les AC de certaines communes, dans la limite maximale de 10% d’une année l’autre, si ces communes présentent un potentiel financier supérieur de 20% à la moyenne des communes. Cette option permet de remettre en débat certaines « rentes historiques », sans déstabiliser brutalement des budgets locaux, mais exclusivement dans un sens péréquateur.

Silence vaut accord ? Ou refus ?

Sur ces règles de majorité qualifiée comptabilisées via les délibérations communales, des hésitations demeuraient pour savoir comment comptabiliser l’absence de réponses des communes. Alors que les majorités qualifiées requises pour les modifications statutaires reposent sur le principe du « silence vaut accord » (avis supposé favorable à défaut de délibération contraire), la transposition de cette règle dans les délibérations financières est moins assurée. L’AdCF s’est employée lors des dernières lois de finances à sécuriser la réponse en plaidant pour l’application du principe de l’avis supposé favorable à défaut de réponse (« silence vaut accord »). Comme l’ont montré les avancées obtenues sur le FPIC, il semble que le Parlement et l’administration se soient ralliés à cette doctrine, mais cela restera à vérifier au cours des prochains mois.
Les débats ont montré une grande prudence de la DGCL à l’égard des assouplissements des règles de majorité qualifiée en matière financière. Que ce soit au sujet des possibilités d’ajustement du FPIC à la majorité qualifiée, ou de la future dotation de centralité, le souhait du législateur a été de strictement encadrer ces options. Toute modification de critères proposée à la majorité qualifiée ne devra pas se traduire par des modifications supérieures à +30% ou -30% des situations individuelles (des communes comme de la communauté) par rapport aux critères légaux. Dans la pratique, cette règle du « tunnel » aboutit à neutraliser les possibilités d’opter pour des règles alternatives à la majorité qualifiée. Seulement 1% des communautés parviennent à trouver des critères qui garantissent à chacun de rester dans le fameux tunnel. Les amendements suggérés par l’AdCF pour offrir d’autres options alternatives à la majorité qualifiée ont été rejetés, malgré les défauts patents des actuels critères légaux.
Les seuls progrès obtenus par l’AdCF ont concerné les possibilités d’ajustement à l’unanimité. Celle-ci étant très difficile à réunir, il a été proposé à la fois de permettre l’obtention de cette unanimité à l’échelle du conseil communautaire comme c’était le cas lors de la création du FPIC. En cas d’obtention de cette unanimité (sur le fondement des suffrages exprimés), la communauté pourra répartir librement le FPIC sans consulter les conseils municipaux. A défaut d’unanimité mais obtention de la majorité qualifiée au sein du conseil communautaire, la communauté pourra proposer une répartition libre du FPIC à ses communes. Elle disposera de davantage de temps, après notification des montants du FPIC, pour formuler des propositions alternatives et consulter les communes. L’unanimité de ces dernières sera requise mais sur le fondement des délibérations effectives (application du « silence vaut accord »). Ces quelques progrès permettront à des communautés au sein desquelles prédomine un large consensus de trouver des options de répartition alternatives. Ce qui vaudra pour le FPIC sera certainement la règle retenue pour la répartition de la dotation de centralité après réforme de la DGF. Au demeurant, ces avancées restent confinées aux décisions à l’unanimité.
Les avancées attendues sur les règles de majorité qualifiée ont été très faibles. La seule recensée par l’AdCF a porté sur le mode de calcul de la majorité qualifiée, au sein du conseil communautaire, lors de la délibération portant sur la dotation de solidarité communautaire (DSC). La loi de finances précise bien que c’est sur le fondement des deux tiers des suffrages exprimés (et non deux tiers de l’ensemble des membres) que s’évalue cette majorité.

Intérêt communautaire : deux tiers des membres du conseil et non des seuls suffrages exprimés !

Mais au moment où l’AdCF se félicitait de cette précision, elle apprenait que le gouvernement n’entendait pas appliquer la même règle en ce qui concerne la définition de l’intérêt communautaire. Depuis plusieurs années, l’AdCF s’efforce en effet de sécuriser les modes de calcul des majorités qualifiées sur ce sujet. Une jurisprudence ancienne du tribunal administratif de Lille, a priori jamais confirmée, était venue jeter le trouble en 2004 en exigeant un décompte sur le fondement des membres et non des exprimés.
A l’occasion de l’examen de plusieurs textes, l’AdCF a proposé des amendements pour que les majorités, simples ou qualifiées, exigées au sein des conseils communautaires, soient calculées sur le fondement des exprimés. C’est en effet ce qui prévaut dans l’ensemble des assemblées démocratiques. A défaut, toute absence ou toute abstention revient à une délibération négative.
Alors que l’Assemblée nationale avait suivi l’AdCF dans sa demande et bien précisé que la majorité qualifiée des deux tiers s’appréciait sur le fondement des suffrages exprimés, une réécriture de dernière minute, en commission mixte paritaire, a fait disparaître la précision. C’est ce qui conduit la DGCL, par un raisonnement a contrario, à considérer que le Parlement a souhaité in fine que l’intérêt communautaire soit apprécié sur le fondement des 2/3 des membres. Des réponses aux questions écrites posées par la députée Estelle Grelier, vice-présidente de l’AdCF, devenue récemment secrétaire d’Etat, ainsi que par le sénateur Vincent Capo-Canellas, doivent venir officialiser la réponse du gouvernement.
Cette confusion dans les interprétations des textes et cette réticence à appliquer aux assemblées intercommunales les règles qui s’appliquent dans les assemblées démocratiques locales tendent aujourd’hui à exaspérer de nombreux adhérents de l’AdCF. Outre l’insécurité du droit qui en résulte, et qui fragilise certaines délibérations récentes des communautés, les membres des instances de l’AdCF ne comprennent pas la profonde contradiction qui s’affirme entre les extensions de périmètres, le renforcement des compétences communautaires et la complexification des règles de délibération. Les délibérations intercommunales sont soumises à une quasi-obligation d’unanimité alors que les conseils communautaires se sont élargis et ouverts aux oppositions municipales.
De fait, l’AdCF entend faire de l’année 2016 une véritable année de remise à plat de l’ensemble des règles de délibération au sein des intercommunalités, pour proposer au Parlement de les simplifier et les rendre plus homogènes. Marylise Lebranchu s’était montrée ouverte à ce chantier. Les derniers rebonds législatifs en confirment la nécessité.
Contact AdCF : n.portier@adcf.asso.fr & f.boulay@adcf.asso.fr
Gouvernance intercommunale

Source Adcf Direct

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